中财-鹏元地方财政投融资研究所成功举办“2017年基础设施建设投融资国际研讨会”

发布时间:2017/06/21

617日上午,由中央财经大学中财-鹏元地方财政投融资研究所(以下简称“研究所”)、中国财政学会投融资专业委员会、中央财经大学财税学院合办,中央财经大学政府与社会治理研究院共协办的“2017基础设施建设投融资国际研讨会”在中央财经大学学术会堂隆重举行。来自美国伊利诺大学芝加哥分校、荷兰Erasmus大学、日本东洋大学、美国明尼苏达大学、美国旧金山州立大学、国家发改委、中国财政学会投融资专业委员会、中国财政科学研究院、清华大学、中央财经大学、江苏现代集团、东北财经大学、安徽财经大学、新疆财经大学、青岛理工大学等多位实务界和学术界的专家学者,以及中央财经大学财税学院师生80余人参与了本次研讨会。我公司总裁贲悦、副总裁兼北京分公司总经理张忠红出席会议,研究发展部总经理李慧杰以及研究发展部其他研究人员参加了研讨会。

参加会议主要领导

会议现场

研讨会开幕式和专家发言由中央财经大学研究生院院长兼研究所所长马海涛教授、研究所执行所长温来成教授分别主持国家发改委财金司陈洪宛副司长、中央财经大学副校长李俊生教授、中国财政学会投融资专业委员会主任王朝才研究员以及我公司贲悦总裁分别作了开幕致辞。

研究所所长马海涛教授主持会议

研究所所长马海涛教授首先介绍了参加会议的主要领导、专家、学者,并对专家们出席此次研讨会表示欢迎和感谢。

国家发改委财金司陈洪宛副司长致辞

国家发改委财金司陈洪宛副司长简要介绍了国家发改委在基础设施投融资方面的工作,并结合国家发改委推进的工作对投融资体制提出几点建议:第一,要充分利用各类市场化融资工具,推动基础设施建设。首先指出要利用好企业债券,2016年企业债券规模是8000多亿,主要投向交通基础设施、棚户区改造、保障性住房、地下综合管廊等“补短板”领域。目前已推出9个专项债券以及项目收益债、可续期债券等,正在积极研究新的品种。其次是积极推动政府出资产业投资基金发展,通过政府资金撬动更多社会资本进入新的经济增长点领域,未来将更加注重发挥产业基金的引导和放大作用。最后指出未来将加大PPP典型案例推介、用市场化手段推进PPP项目落地和做好实务操作培训。第二,要在“一带一路”建设中创新投融资方式,促进基础设施联通,并指出“一带一路”建设与人民币对外投融资具有协同关系。第三,要加强信用体系建设,建立健全信用档案和信用信息共享,强化守信联合激励和失信联合惩戒,鼓励更多第三方征信机构加入,共同为基础设施投融资创造良好的信用环境。

中央财经大学李俊生副校长致辞

中央财经大学李俊生副校长主要谈论当前PPP发展需要关注的问题。首先,指出本轮PPP2014年开始正式启动,在此之前有许多类PPP的项目。近3年的发展中,PPP项目中社会资本主要是国有企业在参与,民间资本参与度过低的问题引起政府、业界和学术界的高度关注。政府也推出一系列措施吸引民间资本,目前我们正在进入一个理性化、规范化的时代。其次,李校长指出目前PPP模式正由单个项目向区域开发模式转变,变的更多元化。并指出两个方面的挑战:第一个是政府的身份问题,在PPP项目中应当和社会资本是平等关系,而非传统理论的对立关系,在这种关系前提下政府才有可能以一个市场行为者的身份和民间资本进行合作和谈判,而不是一个管制者、调控者的角度去实现市场对资源的配置。目前我国人大正在研究 “公平竞争法”,将会把政府纳入到公平竞争的法律框架范围之内去约束政府,一旦出台,就要求政府与市场企业处于一个平等地位来进行合作,政府与市场企业对立、处于不公平地位的情况将得到改变。第二个挑战是如何确立区域开发模式下,社会资本的盈利模式,是否与地方政府财力相挂钩,采用什么样的模式值得探讨。比如,华夏幸福的模式,即与地方政府的财政收入绑定,然后通过财政收入的增量来解决它的盈利问题。

中国财政学会投融资专业委员会主任王朝才研究员致辞

王朝才研究员代表主办方之一,对参与嘉宾表示欢迎,同时指出本次会议主题的重要意义,希望能够借助这次研讨会,各位专家分享一些各自的研究成果,以及美国、日本、荷兰等国际成熟经验借鉴,为今后政府投融资改革提供更广泛的思路。

公司总裁贲悦致辞

我公司总裁贲悦首先对研究所精心准备此次国际研讨会表示感谢,并代表公司对专家们参加此次会议表示欢迎和感谢。随后,贲悦总裁介绍了公司和研究所近年业务发展的合作情况,肯定了研究所过去的工作和取得的成果。对于此次国际研讨会的主题“基础设施建设投融资”,贲悦总裁指出经过长期的发展和摸索,我国基础设施建设领域逐渐形成了自身特有的投融资模式,其中地方政府投融资平台作为我国基础设施投融资领域的一大特色和重要创新,对地方经济发展、基础设施建设以及推动城镇化进程发挥了重要的作用。然而随着地方融资平台债务规模快速上升,债务风险和财政风险也迅速累积,亟需改革和完善。因此,中央修改《预算法》放开省级政府发债,同时大力推广使用PPP模式,不断规范地方政府融资。就现阶段来看,在基础设施投融资领域仍然存在着一些不容忽视的问题,需要进一步的改革与完善,这就需要理论界和实务界的专家、学者们共同努力,大家一起探讨,共同献计献策,这也是举办此次国际研讨会的目的。最后,贲悦总裁表示公司在未来的合作中仍将一如既往地支持研究所的工作。

研究所执行所长温来成教授主持会议

在第二阶段的嘉宾发言中,来自不同国家、学校、企业的专家阐述了各自的研究成果,探讨交流了最新的学术问题。会议由研究所执行所长温来成教授主持。

荷兰Erasmus大学M.Peter van der Hoek教授发言

荷兰Erasmus大学M.Peter van der Hoek教授对欧盟《稳定与增长公约》“预算赤字占比低于GDP3%和公共债务占比低于GDP60%”的财政标准进行了重新思考,并结合荷兰的实践从两个角度分析了这两个标准的不合理性:首先,从周期理论看,在经济周期和政治周期并存时,一个民主社会中通常经济决策和政治决策是顺周期的,而不是逆周期,这从经济学角度来讲这并不合理,但是从政治学角度来讲,政治家们希望通过这样做来达到被再次选举。从历史数据看,许多国家都曾超过这两个限制,比如在1999-2015年之间就有165次打破了“预算赤字不能低于GDP3%”的标准,其中,法国有11次,德国有5次。其次,从人口学和社会学角度看,尤其是对于老龄化国家,公共债务不仅要投资于私人企业,还有公共部门,从这个角度来讲“公共债务占比低于GDP60%”的标准有些低,他认为可以提高到80%。从荷兰在经济危机中政府的表现看,政治家们并没有增加支出,因为这可能导致比较贫穷的人或者普通的人,更多的依靠社会的保障和社会救助,不利于整个人力资本的发展。综合考虑,他认为应该重新考虑整个标准,尤其对老龄化社会来讲,还考虑国家的人口情况,这可能比单从经济学角度考虑更有利。

美国伊利诺大学芝加哥分校David Merriman教授发言

美国伊利诺大学芝加哥分校David Merriman教授以美国达拉斯为例,对税收增量融资(Tax Increment Financing,简称TIF)进行了观点分享。首先,他介绍了TIF的理论基础和概念。TIF是以财产税的制度为理论基础,因为美国地方政府的收入主要来源于财产税。所谓TIF,是指利用未来的增量财产税补贴现期项目的资金需求。它先于某个时点在项目区域里建立一个TIF区,将区域内土地或房屋的价值作为税基,未来在这个基础上的增量将归属TIF区管理局,用于支持项目开发。其次,他指出TIF得以存在和发展的基础是政府的公共投资能投改善社区环境,从而吸引更多私人资本并提升社区的房产价值,进而获得更多的财产税,更好的补贴初始的公共投资,即实现一种自我融资的闭环,实现双赢。最后,他指出,由于缺乏有效的对比对象,TIF实施效果的评估尚没有得出一个确切的结论,但未来将继续探索合理的比较对象和方式,比如将一个轻轨系统用TIF改造的和没有用TIF改造进行比较。

清华大学公共管理学院于安教授发言

清华大学公共管理学院于安教授主要分享了自己对PPP法律基础的研究。首先,于安教授认为对于PPP来说,如果要私人投资参与,需要相关法律来保护,需要政府遵守承诺,保持诚信。当前讨论PPP参与者权利的保护是对一个不确定性问题的不确定讨论。因为如果承诺本身是不具有法律基础,就不可能通过整个国家系统来保障这种承诺的如期实现,而当前PPP立法正是缺席的。其次,介绍了当前PPP的法律基础。2015年颁布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》是目前法律效力较强的文件,但从实践来看,当前PPP项目当事人都尽量规避特许经营,在出现问题争端时更多的采用仲裁而不是行政诉讼,于安教授认为这可能是基于两个原因,一是仲裁更多地考虑当事人签订合同时的利益保护,而行政诉讼更多的考虑到第三方公众利益。二是仲裁从2004年后已经成为中国在处理私人进入基础设施投资领域的一个惯性。如何在两者之间做出选择,是中国亟待解决的问题。再次,当期PPP中政府的履约能力和责任缺乏法律基础,于安教授指出要先确定政府的法人地位才能承担有限责任,解决履约能力问题,否则,就几乎等同于以整个政府信誉来承担无限责任。最后,于安教授指出要加中央和地方事权与财权的改革,推进立法来解决出现的问题。

财政部中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚研究员发言

财政部中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚研究员主要论述了PPP项目融资中出现的问题和挑战:第一,对社会资本的定义过于宽泛,现在既包括私人资本又包括国有企业,而国有企业将会涉及未来股权融资问题和政府偿债问题。第二,本应是股权融资的PPP项目中掺杂有债务融资的问题,比如单个项目及PPP引导基金中明股实债的现象,这就有可能导致合作中社会资本提高效率和质量的动力不足,无法实现真正的提质增效,同时由于基金中双方身份不确定,会使得未来SPV公司在市场上交易或者股权退出时面临问题。第三,当政府和社会资本合作从单一项目走向PPP基金合作时,如何进行筛选项目,这个筛选机制可能跟社会资本和政府合作形成的社会性项目公司之间是有差异的。此外,赵全厚指出对于政府支出责任属性的认定、财政承受能力问题的解决,股权融资的空间大小、未来社会资本退出问题上,都是需要考虑的因素和面临的挑战。

日本东洋大学川崎一泰教授发言

日本东洋大学川崎一泰教授对日本基础设施投资现状以及PPP的发展和演变进行介绍首先,介绍了日本基础设施建设的兴起、发展和现状。川崎教授指出政府资金紧张和更新投资的需求推动了日本PPP的发展:一方面,财政支出数据显示日本在高速经济发展时期和九十年代的公共投资较大,2000年之后由于财政资金紧张而急剧下滑。另一方面,高速经济发展时期建立的基础设施面临老化,亟需更新维护。其次,介绍日本PPP项目推进方式,即PFI法的产生和其应用。川崎教授指出PFI法中明确规定了PFI的初始目标是为国民提供低廉的、良好的服务,确保提供这些服务时使国民经济得以健康发展。从PFI应用形式看主要有三种,分别是购买服务型、独立核算型和混合型。政府购买型是公共部门和SPC公司通过签约的形式,由SPC公司为公民提供服务,SPC公司直接从政府获得服务费用。独立核算型是由政府和SPC签约,但是最终是SPC为使用者提供服务,同时有收取服务费。而混合型是上述两种形式的混合应用。其中独立核算更有利于吸引社会资本,而日本目前以政府购买为主。最后,介绍了日本公共投资的最新动向。指出最近日本比较推崇特许经营模式,同时也在根据不同情况探讨不同的合作方式。

江苏现代集团丁伯康董事长发言

江苏现代集团丁伯康董事长主要分享了对中国PPP发展生态环境建设方面问题的研究。第一,丁伯康董事长指出PPP发展生态环境是指与PPP模式推进所相关的因素构成的一个复合系统,具体包括政策环境、法律环境、金融环境、信用环境以及市场环境,各因素之间既独立存在又相互影响。从国内目前情况看,各个环节都存在一定的问题,比如政策的不衔接和相互之间的冲突、物有所值理念并没有真正贯彻到PPP模式的实施中,许多社会资本以跑马圈地,赌的心态和政府谈合作;第二,丁伯康董事长强调了PPP模式要想健康、可持续的发展,必须协调五个要素共同发展,才能营造良好的环境。第三,针对构建PPP发展生态环境提出具体的几点建议,包括要加强PPP正确宣传和舆论导向、充分发挥市场机制在推进PPP当中的决定作用、坚持物有所值精神来提高PPP项目的投资和运营效率、重视中介服务机构能力建设和职业道德问题、注意在进PPP过程当中处理好不同利益主体的关系。

美国明尼苏达大学赵志荣副教授发言

美国明尼苏达大学赵志荣副教授从地方政府资本结构的优序理论的角度出发,分析中国地方政府融资的一些政治的逻辑,并介绍了中国PPP的发展状况。从投融资优序理论的代理成本、信息不对称、控制权三个方面角度,赵志荣副教授认为中国地方政府本身有动力债务优先于资金,且短期资金强于长期资金;由于存在信息不对称,政府会非常强的债务导向;我国PPP发展很大程度上是在资本融资市场中央政府、地方政府、市场等多方博弈的结果,在地方政府缺少必要资金,且融资途径缺乏时,PPP就会得到快速发展,一旦地方政府有了其他融资途径,PPP发展则比较慢。因此,中国PPP发展可以总结为四个阶段:第一个阶段是80年代中到90年代末,是PPP的前期探索阶段,其背景就是地方政府缺钱;第二个阶段是90年代到2000年,该阶段PPPBOT为特征,因为后来有了国债,其发展是先扬后抑;第三个阶段是2000-2010年,该期间土地财政开始兴旺,4万亿计划也提供了大量的银行贷款,PPP波动下行阶段;第四个阶段2010年后,是一飞冲天的阶段,最大的原因是我们债务的风险已经积累到了一个非常大的程度,PPP热情极高,但是特点是地方推出的项目很多,但是真正推进的并不多。最后赵志荣副教授认为PPP本身成本是高的,不应该把它作为单纯的融资工具,只有在PPP的运营成本节约远远超出它融资层面上的高成本之后,才可能达到真正的物有所值,希望能给PPP带来一些冷思考。

中央财经大学法学院曹富国教授发言

中央财经大学法学院曹富国教授对物有所值在PPP法中的地位问题进行了讨论。曹富国教授首先梳理了物有所值的定义,认为在传统采购和PPP采购方式中它是一个非常典型的一项评价制度,是对传统政府采购的物有所值的参照,是一个比较的概念,因此,物有所值评价源于PPP的正当性内在的逻辑中,没有物有所值评价就没有PPP,追求更好的物有所值。接着介绍了各国(地区)PPP法中的物有所值制度的重要地位,认为物有所值评价是从传统的公共采购法向PPP法转化的基石,是促参法向PPP法转化的一个重要标志。目前,大多数的现代的PPP法都已经或者正在确立物有所值评价,在OECD,有72%的国家已经在有关PPP法程序已经确立了这样的制度,法国去年的PPP法改革中要进行类似物有所值的评价,韩国在2004年也由原促参法变为PPP法。最后他提出PPP立法的问题是如何更牢固,更全面地确立物有所值在PPP法中的重要位置,并建议从明确物有所值确立法的宗旨及原则,将物有所值评价作为PPP政府决策程序正当性的一部分并进行立法来方面来入手,由政策文件而非法律文件规定物有所值的价值技术是比较妥当的。

美国旧金山州立大学王倩副教授发言

美国旧金山州立大学王倩副教授分享了美国县级基础设施融资的情况,认为美国基础设施基础融资最后可能导致地方政府破产。比如,奥巴马州杰克县,其最后因为下水道系统融资最终破产,从而成为底特律破产之前美国最大的政府破产案,最后不得不进行资产冻结来保护地方居民还能获得基础的公共服务。因此,需要使研究具有前瞻性和预测性。随后,王倩副教授以加利福尼亚州为例研究了地方政府债务负担(debt burden),旨在分析影响地方政府债务水平的因素,计算合理的债务上限。一方面,她通过加利福尼亚州的数据建立模型测量债务负担;另一方面,分析了债务收入比、人口、收入、税收、转移支付等因素如何影响债务负担,并进一步提出“债务依赖指数”概念,指出高指数的国家应改革财政政策,否则高债务融资是不可持续的,而低指数的国家可以进一步开拓债务融资,进行基础设施建设。

财政部中国财政科学研究员公共资源研究中心主任陈少强研究员

财政部中国财政科学研究员公共资源研究中心主任陈少强研究员就民营资本参与PPP项目建设的问题研究进行了分享。认为当前PPP参与的社会方主要为国有企业,在中国这么一个社会主义国家,有它存在的法理基础、逻辑基础,有其合理性。从当前社会资本参与的比重看,民营资本占比36.6%,参与度不高,主要集中在水利建设,城镇综合开发等领域,民营资本参与PPP项目面临着一些突出的问题。陈少强研究员从三个角度分析了民营企业参与度过低的原因:第一是公平问题,包括起点和融资渠道的不公平。他认为政府往往出于防范政治、社会、法律等风险的目的选择国有企业;第二是效率问题,主要由于政府长期的惯性思维,对项目过度干预,此外,合约条款中双方关系、地位不清,都导致SPV公司管理方面无法实现高效;第三,是法律问题,PPP立法的缺失导致民营企业对自身权益保障问题的担忧,增加了民营企业参与PPP项目的不确定性,地方政府信用违约时,民企是首当其冲的受害者。

东北财经大学张海星教授发言

东北财经大学张海星教授基于广西省田东县的调研结果,对农业基础设施PPP模式实现形式进行了讨论,探讨了农业作为一个弱质产业,与城市有什么不同。张海星教授田东县成功引入农业PPP主要有两个重要的保障:一是田东县建立了农村的产权管理体系,二是搭建了农村金融服务体系。农村的产权管理体系的建设主要是在开展农村产权的确认工作和搭建了产权平台工作两个方面,使得农户得到了自己在集体所有制土地当中属于他的份额,并且可以在产权交易中心进行农村产权交易或者抵押贷款。农村的金融服务体系的建立则是重点加强了信用体系,保险体系和担保体系,降低了信用风险。张海星教授认为以上两个条件是农业引入PPP的基本条件。最后张海星教授分析了田东县民风镇的香蕉标准园的案例,提出建立农业PPP示范区,提炼成功经验;推广田东县农业一体化开发经验,并给予更多的政策激励;根据农村基础设施的不同类别选择差异化的融资方式;改革目前的地方债的限额管理方式,推动农业基础设施的债券融资,增加专项债券发行,同时建立起风险预警机制;逐渐下放专项债券的发行权,以解决发行主体和使用主体对于地方债的信息不对称等方面的建议。

安徽财经大学杨彤博士发言

安徽财经大学杨彤博士对近年热门的充电基础设施供给进行研究,探索其PPP的发展模式。首先,杨彤博士介绍了充电基础设施经营模式和相关政策,以及美国和日本的发展经验;其次,杨彤博士认为由于充电基础设施供给中存在着权责不清晰,还有运营主体单一,风险并存等问题,目前所采用的模式主要是债券和基金方式。最后,杨彤博士提出构建充电基础设施中的PPP运行模式,设置PPP的动态运行模型,并列出了核心的关键因素,包括财政收支中PPP的额度控制,以及宏观层面,谈判层面,项目建成层面和风险管理层面的关键因素。

中央财经大学姜爱华教授发言

中央财经大学姜爱华教授针对基础设施,公共服务和PPP之间的关系进行了研究,通过大量的文献搜集,得到结论:第一,基础设施加上基于基础设施的服务等于公共服务;部分基础设施是含在公共服务里;全球关于公共服务和基础设施的趋势是非常相近的,基础设施和公共服务是相伴相生的关系;基础设施是属于公共服务等4个结论。第二,公共基础设施服务和PPP的关系方面,姜爱华教授认为PPP是政府提供公共服务的一种模式,是政府购买服务的重要模式,这个模式内涵了基础服务设施和建设。最后,姜爱华教授提出,要以公共服务的视角来推进PPP下的基础设施建设,重要的概念是要引入全生命周期的物有所值,其关键是看后期的整个运营,服务的提供,这也是可持续发展的内在要求。

中央财经大学财政税务学院院长白彦锋教授总结发言

会议最后,中央财经大学财政税务学院院长白彦锋教授做了会议总结。白院长表示,此次会议非常成功,指出政策和制度的改革,需要关注其发展原因和演变过程,以及不同利益主体相互之间的博弈。同时要结合当下与时俱进,未来地方政府投融资如何实现资源优化配置,需要更透明的市场机制。

研究所作为公司和中央财经大学产学研合作的重要平台,每年都会围绕着地方财政投融资方面重大热点问题开展专题研究,并就研究内容举办1-2次学术研讨会。当下,政府债务风险是各方关注的焦点,未来研究所将继续围绕着地方财政投融资、地方政府债务和信用风险控制展开研究,为我国地方财政投融资研究和信用体系建设做出积极贡献。


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