融资渠道有哪些

发布时间:2018/12/14

融资渠道有哪些

十九大后地方政府投融资面临新的形势, 在新形势下, 地方政府投资面临着怎样的困境和挑战, 可选择的投融资渠道又有哪些,未来应该在哪些方面进一步完善?

融资新形势

十九次提出中国特色社会主义进入新时代, 以及新时代中国特色社会主义建设的指导思想和经济社会发展的战略目标,在财政改革领域, 提出了建立现代财政制度的任务。在此背景下, 地方政府投融资也面临一系列新形势、新问题, 成为财税体制改革的重难点。

地方债规模难以满足投资需求。2015年1月1日实施的新预算法允许地方政府在限额内发行地方政府债券筹集资金,发展地方经济社会事业。其限额由国务院报请全国人大或人大常委会批准, 再由财政部按一定标准分配到各省市自治区。可以说, 预算法对地方债务管理的这些规定, 在防范地方政府债务风险方面具有程碑意义的进步。

但现阶段发行债券融资, 对很多地方政府来说, 从观念到实际操作上都存在一些问题, 而其中面临的一个突出问题是,每年新增地方政府债券规模, 难以完全满足经济新常态下政府投资资金需求。2017年1-12月累计, 全国发行地方政府债券43581亿元。其中, 一般债券23619亿元, 专项债券19962亿元;按用途划分, 新增债券15898亿元,置换债券27683亿元。而据wind统计, 2017年城投债发行规模为17850亿元。对比可见, 相对于实际需求, 新增债券规模显然难以充分满足地方经济社会发展的需要。

隐性债务继续蔓延。新预算法颁布后, 一些地方政府未能及时转变发展思路, 法律意识淡薄, 追求政绩,投资冲动未得到有效遏制, 通过各种融资方式上违法违规变相举债, 导致地方政府隐性债务快速扩张。比如, 地方政府融资平台转型缓慢, 有些融资平台仍经营着一些地方重要的基础设施,随着其债务持续增加, 如发生债务违约, 地方政府仍不得不承担一定的救助责任;据wind统计, 融资平台2017年债券余额达7万亿元, 还在继续增加;一些地方政府在PPP项目中为了吸引社会资本, 在合同外私下承诺社会资本固定收益或回购股份, 变相增加政府支出责任,很可能形成政府债务风险;部分地方政府违法违规扩大政府购买服务范围, 以长期政府购买公共服务方式变相融资, 致使政府未来支出责任处于失控状态;等等。

地方政府违法违规举债治理加强。为化解债务风险, 在国发[2014]43号文印发、预算法实施后,中央及相关部门陆续出台一系列法律法规政策, 构建了我国地方债管理制度框架。2017年, 财政部开始加大对地方政府违法违规举债行为的查处力度, 发函问责部分县市、金融机构违法违规举债行为,并陆续做出相应的处理决定, 这一行为贯穿全年。2017年4月, 财政部等多个部委联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》, 要求地方政府全面组织开展融资担保清理整改工作,这是多部委首次联合治理地方政府违法违规举债担保。此后出台的一系列政策文件和治理实践都强调, 地方政府要牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。

防范化解重大风险成为三大攻坚战之首。十九大报告提出要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战。其中,重大风险就包括地方债风险。十九大之后, 防范化解重大风险的文件陆续出台, 与地方债监管相关的, 涉及PPP项目库清理、规范央企参与PPP项目、企业债发行等多个方面。3月28日, 财政部发布《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》,对资金融出方做出规定, 其内容、精神与43号文、预算法一脉相承, 是防范化解重大风险重要制度设计的进一步完善。这一系列举措给地方政府规范融资提出了更高要求。

在社会主义新时代, 随着我国社会主要矛盾的转化, 地方政府需要及时转换角色, 明确政府投资方向。就目前来看,政府投资方向主要包括新型城镇化建设、农村农业建设、高新技术及战略性新兴产业, 以及提高政府治理能力和水平现代化所需的基础设施等领域。

这些领域是我国2020年实现小康、经济转向高质量发展的重点领域, 其共同特征都是投资巨大。如在新型城镇化建设方面,由于我国尚处于城镇化快速发展阶段, 有学者预测, 2015-2030年, 我国城镇化建设资金至少需投入105.38万亿元, 基本上相当于可预测的2022年全国GDP总量。农村农业发展也是如此,不仅包括教育、卫生、文化等基础设施的改善, 社会保障全覆盖, 还需要投入新型农民培育等。高新技术及战略性新兴产业是供给侧结构性改革的重点领域, 这些产业具有较强的正外部性和明显的技术外溢效应,但风险高、规模大、周期长, 从技术研发到产业化、新产业 (企业) 形成到发展需要巨额资金投入, 需要政府投资主体在一定程度上积极参与。政府治理本身在新技术、新业态的冲击下,面临种种挑战, 也需要以现代信息技术为基础的公共治理基础设施上加大投入。

可选择融资渠道

如前所述, 政府投融资面临一系列新的形势。而在新常态下, 地方政府财政收入增速下降, 融资平台为主的传统融资模式不再可行。面对发展中的多种投资需求,地方政府必须调整投融资模式, 在现有的发行政府债券融资模式基础上, 积极探索更多的市场化融资模式, 真正让市场在资源配置中起到决定性作用。

扩大专项债券发行规模。现阶段我国地方债实行限额管理, 这虽然对控制地方债务风险有一定作用, 但正如前文分析所指出的, 融资资金难以完全满足地方经济建设和城市发展需要。而如果合规“前门”不够大,尤其是在地方政府还未完全转变行为模式期间, 过于限制其融资反而有可能增加地方政府的隐性债务风险。

我国地方债管理的总体方向是市场化方向, 未来政府发行债券的规模、价格、利率等, 应该反映债券市场的供求关系,目前专项债已经在这方面开始了积极探索。2017年6月, 财政部引发《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》, 标志着专项债改革全面启动,对于充分发挥政府债务资源使用效益、以市场化方式防范债务风险、加强发债主体的责任感等方面, 都有着重要的意义。更重要的是, 专项债要求“收益与融资自求平衡”, 且不受财政赤字的约束,对于满足地方建设项目需求具有重要意义。

在土地储备、收费公路等专项债基础上, 财政部近期再次推出棚改专项债券, 这意味着专项债改革今年会继续深化,新的专项债类型还将会陆续推出, 以满足地方经济社会发展需要。

可试点地方中心城市等发行债券。预算法规定只有省级政府可以发行地方政府债券。从风险防控角度看, 这有着积极意义,但从建立完善的地方政府债务管理制度上来看, 这又是有局限性的。从理论上讲, 一级政府一级财政一级预算, 各级政府都需要获得履行财政事权所需的财力和筹集资金的手段,而且各级政府应该为自己的投融资行为切实负责, 省级政府发债转贷给市、县政府, 很容易导致市、县政府将债务资金作为转移支付使用, 而不承担偿还责任。

现阶段我国新型城镇化建设主要以各地地市一级的中心城市为主展开, 这类城市经济较为发达, 财政实力较强,具有较强的偿债能力;部分县级市也达到了一定的经济发展水平, 财政能力较强。未来可以探索将地方债券发债主体扩展到这部分地级市政府和部分县级政府, 推动地区经济发展。

有效运用政府各类投资基金。政府投资基金是由政府投资设立的政策性基金, 采用股权投资等市场化方式,扶持处于发展初期的高新技术企业、新兴战略性产业、转型升级产业, 以及投向基础设施和公共服务领域。政府投资基金的目的, 就是通过财政资金的杠杆作用, 撬动社会资金,加大对产业或企业的扶持力度, 在宏观层面上推进经济结构调整和产业优化升级。

近年来, 我国地方政府逐渐将政府投资基金作为促进创业企业成长、支持地方经济发展的重要手段, 全国范围内新成立的基金数量和基金规模逐年递增。但政府投资基金在蓬勃发展的同时,仍存在地区发展不均衡、风险管理不到位、管理体制不健全、市场化程度低等问题, 需要进一步加强法律制度建设, 健全监管体制, 防范风险, 提高效益。

完善政策性金融机构筹资体系。政策性金融机构是由国家财政出资支持, 不以营利为目的, 以国家信用为基础在特定业务范围内从事资金融通活动,以贯彻和配合国家特定经济和社会发展目标的金融机构。我国于1994年进行金融体制改革, 成立了国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行三家政策性银行, 以及国有担保公司,在很多商业银行不愿涉足、利润不大的产业领域发挥了重要作用。

目前来看, 政策性金融体系还需要在功能定位、监管体制、法律制度建设等方面继续深化改革, 在防范化解重大风险、真正发挥政策性金融机构作用方面重新定位,使之在战略性新兴产业发展、新型城镇化、精准扶贫、乡村振兴等领域, 更好地发挥作用, 成为实现国家发展战略的重要力量。

进一步规范政府与社会资本合作 (PPP) 。PPP模式在我国改革开放初期就开始了探索, 2014年随着党和国家相关政策的出台, PPP在我国大规模推行, 在能源、交通运输、环境保护、保障性安居工程、医疗、卫生、养老等公共服务领域取得了良好成绩。截至2017年12月末, 全国政府和社会资本合作 (PPP) 综合信息平台信息显示, 收录管理库和储备清单的PPP项目达14424个, 总投资额18.2万亿元。

但在PPP发展中, 一些不规范不合法的操作, 增加了地方政府隐性债务风险, 因此也成为查处地方政府违法违规变相举债的重要领域。为保证PPP模式正规运行, 财政部等部委多次提出要求, 2017年11月, 财政部启动PPP综合信息平台项目库集中清理工作, 审查各地可能发生的PPP泛化滥用现象, 并要求限期将不合规项目清理出库。从2018年2月财政部公布的第四批PPP示范项目来看, 国家对PPP项目的入库条件更为严格、规范化要求更高、规模也更加合理。

虽然此次整顿力度大, 但从我国经济社会发展阶段看, PPP仍有广阔的发展前景。从未来政策方向上看, PPP项目会向农业、旅游、教育、文化、体育、养老等基本公共服务领域倾斜, 同时, 也会更加重视吸引民间资本参与PPP, 在规范化运作的前提下, 相关政策、融资方面或可能有所放松。

温来成 李盈雨 (2018.4) 《新理财(政府理财)》


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